המאמר פורסם בבטאון לשכת שמאי מקרקעין בישראל – "מקרקעין וערכם" גיליון קל"ה (135) יולי 2013.
חיבור זה מבוסס על חוות דעת שערכה דליה עסיס במסגרת מינוייה כמומחית בימ"ש בת"א 11104-07-09 דך ואח' נ' מע"צ.
מכירה כפויה
הערכת שווי של נכס מקרקעין נעשית בדרך כלל בהנחת יסוד שהעיסקה מתבצעת בין מוכר מרצון לקונה מרצון. הפקעת קרקע היא למעשה עסקה במקרקעין שנעשית לא בין קונה מרצון למוכר מרצון, אלא נכפית על בעל הקרקע ומכאן המונח רכישה/מכירה כפויה. במקרה זה של הפקעה גם זהות הקונה נכפית עליו. דהיינו, בעל המקרקעין חייב למכור את הקרקע לרוכש אחד מסוים ואין בלתו.
כיצד אם כן ניתן להעריך מהו המחיר שצריך להשתלם בעסקה כפויה מעין זו באשר היא תמיד מתרחשת על ידי קונה מסוים והוא הוא שקובע את מחירה בשוק?
הפקעת מקרקעין נעשית למטרות ציבוריות בדרך כלל כאשר מטרות אלה הינן רבות ומגוונות ולא ניתן לקבוע כלל אצבע אחד כיצד להעריך קרקע למטרה ציבורית שיהיה שריר וקיים לכל הייעודים הציבוריים ולכל הערים והאזורים בארץ.
שווי שוק נמדד על פי כמה יהיה מוכן לשלם קונה מרצון למוכר מרצון. משפט זה מורכב משני גורמים דומיננטיים שהם הם המשפיעים על ערך השוק.
נתחיל דווקא עם "מוכר מרצון". במקרה של הפקעת מקרקעין ברור כי לא מדובר במוכר מרצון אלא במכירה כפויה. לגבי "קונה מרצון", במקרה זה קונה מרצון אמור להתנהג כמו כל קונה מרצון בשוק המקרקעין בבואו לרכוש חלקת קרקע אשר הוא מעוניין בה. הגוף המפקיע במקרה של הפקעה לדרך למעשה נכנס לנעליים של החברה בכללותה, דהיינו כל האזרחים, אשר מעוניינים לשפר את התחבורה לצורך שיפור הנגישות שלהם עצמם. השאלה היא כמה האזרח יהיה מוכן לשלם עבור אותה חלקת דרך. להערכתי במקרה הזה הוא יהיה מוכן לשלם אף יותר מערכה בשוק במצבה הקודם כי קרקע זו ואין בלתה נחוצה לו להרחבת הדרך, לא מדובר בנכס שיש לו תחליף.
נביא לצורך הדוגמה מקרה דומה תיאורטי שעשוי לקרות בנכס אחר כגון בית מגורים. כאשר אדם מעוניין להתגורר בקירבה להוריו למשל, אותו אדם יחפוץ בדירה הצמודה לבית הוריו ויהיה מוכן לשלם עבורה סכום גבוה יותר מרוכש פוטנציאלי אחר, מאחר שהוא מעוניין בדירה זו אשר אין לה תחליף. הוא אינו יכול ללכת ולרכוש דירה זו במקום אחר כי אז היא תאבד את המאפיין העיקרי החשוב לו שהוא קירבה לבית הוריו. לעומתו, המוכר של אותה דירה אשר יודע כי הרוכש מעוניין מאוד בדירה זו בגלל סיבה הייחודית לו ישאף לקבל פרמיה הגבוהה מעט מהמחיר שהיה מקבל מקונה פוטנציאלי אחר.
במקרה של הפקעה לדרך מדובר בגוף המפקיע שהינו רוכש פוטנציאלי של חלקת קרקע והשאלה היא כמה יהיה מוכן הגוף המפקיע לשלם עבור אותה חלקה. הפרקטיקה מלמדת כי חברות הדרכים בארץ שהפקיעו קרקע יהיו מוכנות לשלם את ערכה של אותה קרקע בשוק במצבה הקודם. הפיצוי הדו-שלבי, שהוא למעשה פיצול וירטואלי של אותו אירוע ההפקעה, מהווה את המחיר שחברות הדרכים מוכנות לשלם עבור אותה חלקת קרקע.
שווי דרך
ככל שמדובר בקרקע למטרה ציבורית שהיא דרך, במהלך השנים הן שמאי מקרקעין והן בתי המשפט התחבטו בסוגיה זו לא מעט והנוהג המקובל על פי רוב הוא כי שווי דרך הנו נגזרת של שווי קרקע לבנייה בסביבה כאשר הנגזרת היא 10% בלבד.
נוהג זה אף הוכנס בקווים המנחים של אגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים, פרק ג' – עריכת שומות לדרכים. בקווים המנחים נעשתה הבחנה, בין דרך המשמשת לכביש בינעירוני לבין דרך המשמשת לכביש עירוני. כאשר נקבע כי בקרקע ששונה ייעודה לדרך בינעירונית ישולמו פיצויי הפקעה לפי שווי קרקע חקלאית ובקרקע ששונה ייעודה לדרך עירונית ישולמו פיצויי הפקעה לפי 10% משווי קרקע לבנייה.
השמאי הממשלתי מציין בקווים המנחים כי הבחנה זו נעשית על בסיס הנוהג שנשתרש בישראל. למעשה אין בקווים המנחים כל הסבר או ביסוס שמאי כלכלי מדוע ערכה של דרך צריך להיגזר כדי 10% משווי קרקע בסביבה. לא זו אף זו, אין כל הסבר שמאי כלכלי מדוע ערכה של דרך בינעירונית שונה מערכה של דרך עירונית?
ננסה אם כן, להבין מה ההגיון שהוביל לביסוסה של גישה זו.
כבר בשנות השבעים בפס"ד גוגול בהמרצה 5270/70 ברכה גוגול נ' עיריית חולון שניתן ביום 22.7.71. קבע השופט כך:
"שטח הדרכים הינו בשיעור של 10% מהשווי המקובל לשטח באיזור הזה… לא ידוע לי על הלכה פסוקה בדבר קביעת השווי לצורך הפקעה של שטח פרטי המיועד לדרכים. בעניין ב.ג.צ. 62/61, פסקי דין ט"ו(2) 1516 דובר בקביעת פיצוי להפקעת שטח שנועד להיות שטח פתוח או דרך ציבורית. אמר שם בית המשפט כי עצם איסור הבניה על שטח פתוח או דרך ציבורית "שולל ממנה כל ערך ממשי". (הדגשה שלי ד.ע.)
מדבריו של בית המשפט עולה הנחה בסיסית עליה נשען השופט כי קרקע שלא ניתן לבנות עליה אין לה כל ערך ממשי. משתמע מכך שברגע שמרוקנים חלקת קרקע כלשהי מהאפשרות לבנות עליה מורידים את ערכה באופן משמעותי. מהו אם כן אותו ערך משמעותי שיש להפחית משווי הקרקע? לדעת בית המשפט מדובר ב-90% אחוזי הפחתה.
דברים אלה לא משאירים מקום לספק ששווי קרקע לדרך צריך להיגזר מקרקע לבנייה ולא מקרקע חקלאית שלא הוקנו לה מעולם זכויות בנייה.
פס"ד בירנבוים, ע"א 589/87 משרד השיכון נ' הרצל בירנבוים ואח', ניתן ביום 5.4.95 (פורסם בנבו), שהוזכר ע"י שמאי הנתבעת, גם הוא עוסק בנושא שווי דרך ושם בית המשפט ברור אף יותר בסוגיה זו:
"השמאי סטנר קבע, כי שווי קרקע המיועדת לחקלאות הוא עשרה אחוזים מקרקע המיועדת לבנייה אשר סמוכה לה. … שכן שווי קרקע המיועדת לדרך גם הוא עשרה אחוזים מערך קרקע המיועדת לבנייה…" (הדגשה שלי ד.ע.)
פס"ד גרנד האוז שניתן לאחרונה דן בפיצויי הפקעה לדרך, בימ"ש מחוזי מרכז גרנד האוזה"פ 5064-03-08 גרנד האוז בע"מ נ' הוועדה מקומית לתכנון ובנייה זמורה ואח', ניתן ביום 25.5.2012.
גם בפס"ד זה מתייחס בית המשפט לסוגיית שווי הדרך ואומר:
"יתר על כן אני סבור כי עמדת השמאי מטעם מע"צ כי ערך הקרקע הוא 10% שכן יש להעריכה משווי של דרך הייתה יכולה להיחשב כנכונה אילו הדיון היה נסב בתביעה לפיצוי בגין ירידת ערך לפי ס' 197 לחוק התכנון והבניה שאז לצורך זה אכן מקובל לקבוע כי שינוי לטובת דרך מוריד את ערך הקרקע בכ- 90% (ראה ה"פ (חי) 93/05 מוצטפה נ' מע"צ (פורסם בנבו 8.5.07), ת.א. (ת"א) 165/97 פרלמן נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה, תק-מח 99 (2) 65535 (1999)…"
על פי דברי בית המשפט, אם כן, מקובל לקבוע כי קרקע ששונה ייעודה לדרך מאבדת מערכה עד כדי 90%.
מהו ההגיון השמאי כלכלי מאחורי הקביעה שקרקע מאבדת מערכה 90%?
כאשר לוקחים קרקע שיש לה זכויות בנייה כלשהן, שהם אלה שמעניקים לה את רוב הערך הכלכלי שלה, ומרוקנים אותה מזכויות אלה כליל, קרקע זו מאבדת את רוב ערכה.
הגיון שמאי זה אינו יכול להיות נכון כאשר מדובר בקרקע חקלאית או קרקע שאין לה ייעוד כלשהו, דהיינו קרקע שמלכתחילה אין לה כלל זכויות בנייה. קרקע זו כאשר מייעדים אותה לדרך לא מאבדת כלל זכויות בנייה שלא היו לה מלכתחילה. למעשה כאשר אנחנו אומרים שקרקע לבנייה מאבדת 90% מערכה בגלל שרוקנו אותה מזכויות, המשמעות היא שקרקע זו תהיה 10% משווייה לפני שנלקחו ממנה זכויות הבנייה, דהיינו 10% מקרקע לבנייה.
מכאן, מסקנתי השמאית היא כי יהיה מעוות לחלוטין להעריך שווי דרך כנגזרת של שווי קרקע חקלאית.
האם קרקע בייעוד דרך שווה לקרקע חקלאית או קרקע שיעודה טרם נקבע?
על פי הגיון זה שפורט לעיל המסקנה המתבקשת היא כי קרקע זו שנטלו ממנה זכויות הבנייה ערכה בשוק יהיה דומה עד זהה לקרקע שאין לה זכויות כלל כגון חקלאית או כזו שאין לה ייעוד. דהיינו קרקע בשווי דרך ערכה יהיה זהה לקרקע חקלאית.
האמנם?
אי אפשר להתעלם מכך ששווייה של קרקע חקלאית או שיעודה טרם נקבע מורכב גם מרכיב ספקולטיבי. אותה ספקולציה שהשוק מעריך שבאיזושהי נקודת זמן בעתיד קרקע זו תקבל גם זכויות לבנייה. מהו אם כן אותו ערך ספקולטיבי במקרה של קרקע חקלאית והאם כלום ניתן להעריך אותו? האם ניתן לבצע ניתוח כזה לקרקע ולבצע הפרדה בין הרכיבים כאשר מדובר בקרקע ללא ייעוד?
התשובה לדעתי היא שלא ובמילים אחרות – לא ניתן לבודד את אותו ערך ספקולטיבי משווי הקרקע. שווי קרקע כזו משתנה מאזור לאזור וככל שהקרקע ממוקמת קרוב יותר למרכז הארץ ו/או למרכז עירוני כך ערכה גבוה יותר. ככל שיש פעילויות כלשהן או שמועות או ציפיות כי באותה קרקע יינתנו זכויות בנייה, דהיינו אותה ספקולציה הופכת להיות יותר ויותר ממשית, כך ערכה של אותה קרקע ספקולטיבית עולה. השחקנים בשוק מעריכים כי קרקע זו ביום מן הימים תזכה לקבל זכויות בנייה וכך השקעתם תשא פרי. הגיון זה הוא שמנחה את התנהלות השוק, הא ותו לא.
לכן על פי הגיון זה, קרקע זו תיסחר לעולם במחיר ספקולטיבי עד אשר יוכרע גורלה, דהיינו או שקרקעות אלה יזכו לקבל זכויות בנייה לייעוד כלשהו (מגורים, מסחר, תעשייה וכו') או שייקבע להן ייעוד אחר כלשהו נטול זכויות בנייה (כגון: דרכים, שמורות טבע וכו').
משנקבע גורלה של קרקע בייעוד לדרך שווייה יהיה 10% משווי קרקע לבנייה בסביבה.
אם כן, האם קרקע לדרך בהכרח תהיה שווה בערכה לקרקע חקלאית ללא פוטנציאל, דהיינו לקרקע שאין לה זכויות בנייה כלל?
לדעתי התשובה היא שלא. שימוש חקלאי ושימוש דרך הינם שימושים שונים אותם צורכים גורמים שונים. דרכים הם משאב וצורך לאומי הנחוץ לצורך שיפור התחבורה ואיכות החיים. זהו משאב יקר מאוד עבור המדינה אשר מפקיעה אותו מן היחיד לטובת הכלל. משאב זה הינו ייחודי מאחר שאין לו תחליף, לא ניתן לרכוש קרקע אחרת חליפית לצורך סלילת אותה דרך. שימוש זה הוא שמעניק לה ערך כלכלי כלשהו, ערך שלא יכול להידמות לערכה של קרקע חקלאית ללא כל פוטנציאל עתידי לתכנון.