תקן 15 ופינוי בינוי – הילכו שניהם יחדיו?

תקן 15 ופינוי בינוי – הילכו שניהם יחדיו?

המאמר פורסם ב"מקרקעין וערכם", מרץ 2015

תנופת ההתחדשות העירונית בשנים האחרונות הביאה לעולם תכניות אשר מייעדות להריסה מבנים שונים והקמה של מבנים חדשים תחתיהם. תכניות מעין אלה בדרך כלל מלוות בתכניות איחוד וחלוקה וטבלאות הקצאה ואיזון.

שמאים הנדרשים להכין טבלאות הקצאה ואיזון בתכניות התחדשות עירונית מוצאים עצמם מתמודדים עם דילמה משמעותית באשר לתחשיב השווי במצב נכנס של מקרקעין הכוללים מבנים המיועדים להריסה (להלן: "מחוברים") אל מול מקרקעין המהווים קרקעות ריקות ללא מחוברים.

הכלי השמאי שעומד היום לרשות השמאים הוא "תקן 15 בדבר פרוט מזערי נדרש בטבלת הקצאה ואיזון הנערכת לתכנית איחוד וחלוקה"[1] (להלן: "תקן 15"). התקן הוצא על ידי הוועדה לתקינה שמאית במועצת שמאי המקרקעין.

ההסכמה על נכונותו של תקן 15 רחוקה מלהיות גורפת של כלל השמאים ותהום פעורה בין המצדדים בתקן לבין מתנגדיו. תקן 15 על אף שעל פי חוק אינו מחייב את השמאים נמצא במרכזן של מחלוקות מהותיות קנייניות בין בעלי מקרקעין שונים בתכנית, כאשר שמאים העובדים עבור גופים ממשלתיים ויחידות סמך מחוייבים לעבוד על פי תקן 15 ושמאים העובדים עבור גופים אחרים כגון חברות ויזמים פרטיים אינם מחוייבים כלל לעבוד על פי תקן 15. הפער המתקבל בין תקן 15 לבין גישות תחשיב אחרות איננו ניתן לגישור ומחייב פניה לערכאות עליונות בין אם ועדות ערר, שמאי מוסכם ושמאי בורר.

לאחרונה נדרשתי לפסוק בהתנגדות לטבלת הקצאה ואיזון במסגרת תכנית התחדשות עירונית או בכינוייה תכנית פינוי ובינוי. ההתנגדות בעיקרה נסובה סביב השאלה האם וכיצד יש לכלול מחוברים המיועדים להריסה בשווי הנכס במצב הנכנס והאם השמאי מחוייב לפעול על פי תקן 15. אמנם, ההתנגדות שהוגשה ע"י רמ"י עסקה בקרקעות בייעוד ציבורי אל מול דירות מגורים אשר אמורות להיהרס במסגרת פינוי ובינוי, אולם העקרונות שנקבעו יכולים לשמש גם בקרקעות שאינן לייעוד ציבורי ובכלל בכל תכנית בה קיימים מבנים שיש להרוס במסגרת התכנית.

להלן עיקרי ההחלטה במסגרת פסק הבוררות.

נושא איחוד וחלוקה של תכניות הוסדר בפרק ג' סימן ז' סעיפים 120-128 לחוק התו"ב. עסקינן בסעיף 122 לחוק אשר קובע הוראות לחלוקה שלא בהסכמה. אתמקד בהוראה (2) לסעיף 122 המסדירה את השוויון היחסי בתכנית חלוקה חדשה.

"(2) שוויו של המגרש שיוקצה כאמור ביחס לשוויים של סך כל המגרשים החדשים שנוצרו על ידי החלוקה, יהיה, ככל האפשר, כשוויו של המגרש הקודם של מקבל ההקצאה ביחס לשוויים של סך כל המגרשים הקודמים;"

הוראה (3) לסעיף 122 קובעת מנגנון תשלומי איזון במידה שלא ניתן לשמור על השווי היחסי. הוראה (4) לאותו סעיף קובעת מנגנון בוררות במידה שלא ניתן להגיע להסכמה על השווי היחסי.

ניתן ללמוד מהמנגנונים שנקבעו בחוק לשמירה על השווי היחסי כי עקרון השוויון היחסי הינו עקרון חשוב ומנחה עליו יש לשמור שמירה קפדנית.

על כך כותב מ. רז-כהן בספרו "איחוד וחלוקה"[2]:

"משום כך, קבע המחוקק שורה של כללים שנועדו לשמר שני עקרונות בסיסיים: את העיקרון הראשון נכנה "עקרון שימור הקניין" ואת השני נכנה "עיקרון השוויון היחסי"…" (הדגשה שלי ד.ע.)

בג"צ איראני[3] אשר ניתן בשנת 1991 קבע חד משמעית כי עקרון השוויון היחסי צריך להישמר בתכניות איחוד וחלוקה וזאת גם כאשר התכנית משביחה את המתחם כולו.[4]

לאחר בג"צ איראני באו לעולם חילוקי דיעות בין השמאים עורכי טבלאות ההקצאה בתכניות איחוד וחלוקה. חילוקי דיעות אלה נסובו סביב סוגיית אופן תחשיב שווי מגרשים במצב נכנס כאשר עליהם בנויים מחוברים.

קיימות שלוש אסכולות מרכזיות בקרב אנשי המקצוע (שמאים ועו"ד) לגבי אופן הכללת המחוברים, אם בכלל, בשווי המגרשים במצב הנכנס. על פי גישה אחת אין להכליל כלל את שווי המחוברים ויש להתעלם מהם.[5] גישה שנייה אומרת כי יש להכליל את שווי המחוברים על פי שוויים הפיזי ולא על פי שוויים היחסי. לצורך כך נבנתה נוסחה המגדירה כיצד יש להפריד בין שווי הקרקע לבין השווי הפיזי של המחוברים.[6] הגישה האחרונה דוגלת בפירוש הדווקני של שווי יחסי, דהיינו יש להעריך את המגרשים הכוללים מחוברים על פי ערכם הכלכלי בשוק על כל מאפייניהם לרבות המחוברים ולא להפריד בין שווי הקרקע לבין השווי הפיזי של המחוברים. [7]

ברבות השנים ועם גיבוש הפסיקה נשתרשה ההכרה כי יש להכליל את שווי המחוברים.

בפס"ד שניתן בהפב (ת"א) 21486-12-12 עיריית תל אביב יפו נ' חברת הורקנוס מרכז מסחרי חדש בע"מ, כותבת הש' יהודית שבח:

"כאן המקום להסיר מסדר היום אף את טענת המבקשות לפיה לא רשאי היה הבורר ליתן משקל לשווי המחוברים שעל המגרש, ואיני רואה את הקשר בין הטענה, לבין חריגה מסמכות. נכון הוא שלצורך מימוש התוכנית החדשה יהיה צורך להרוס את המבנים, אולם קיומם על המקרקעין איננו מתאיין, ואינו מתפוגג לחלל האוויר, ומשכך אין להתעלם מהם בקביעת השווי, מה גם שמדובר במבנים המשתרעים על שטח של כ-8,000 מ"ר."

על פס"ד זה הוגש בר"ע בעליון שנדחה בתאריך 12/06/2013 (רעא 3564/13).

בפס"ד נוסף שניתן בעתמ (י-ם) 42/99 שלמה תותי נ' הוועדה המחוזית לתו"ב ירושלים, נקבע כי אין להכליל את שווי המחוברים בטבלת ההקצאה. אולם הש' יפה הכט קובעת כי אין זה אומר שלא יינתן פיצוי בגין המחוברים, אלא שהוא יינתן במסגרת הליך של פיצויי הפקעה ו/או הליך של תביעה לפי סע' 197. וכדבריה:

"אשר למחוברים, יש, כאמור, להתחשב בשווים במסגרת ההפקעה שתתממש בעתיד."

המחלוקת המרכזית שנותרה בעינה היא בין הגישה השנייה והשלישית, אשר נקרא להן לצורך הדיון "גישת השווי הפיזי" אל מול "גישת השווי היחסי".

ייאמר תחילה כי עד היום לא ניתנה הכרעה שיפוטית באשר לגישה הראויה. לטעמי העדר פסיקה כזו נובע מעצם אופי התכניות של איחוד וחלוקה עד היום אשר התאפיינו במגרשים ריקים בעיקר, למעט מבנים בודדים המצויים על חלק מהמגרשים הכלולים בתכנית. התופעה של מתחמים בנויים שלמים אשר נכנסים לתכניות איחוד וחלוקה ואשר כוללים בתוכם מגרשים בודדים של מקרקעי ציבור ללא מבנים, נולדה למעשה רק בתכניות להתחדשות עירונית אשר מסמנות מתחמים שלמים של דירות להריסה והקמה של חדשים תחתם.

להלן ארחיב ואחדד את ההבדלים בין גישת השווי היחסי אל מול גישת השווי הפיזי.

גישת השווי היחסי

גישה זו מביאה בחשבון את שווים המלא של המקרקעין בשוק החופשי, כולל המבנים, במצב הנכנס. לפי שווי זה יקבלו בעלי המגרשים הקצאה יחסית של זכויות במצב היוצא.

גישת השווי הפיזי

גישה זו היא הגישה שאומצה ע"י הוועדה לתקינה שמאית במועצת שמאי המקרקעין בתקן 15.

אדון תחילה בתוקפו החוקי של תקן 15. אין כל חובה חוקתית לפעול על פי תקן 15, זאת כפי שמשתמע מהתקן עצמו. בדברי ההקדמה לתקנים, שתקן 15 מהווה אחד מ-21 תקנים בהקשר הזה, נכתב כך:

"מעמד התקינה כיום הינו בבחינת נורמת עבודה מומלצת ולא קיימת החובה בדין לערוך את שומות המקרקעין על פי התקנים."

בעניין התקן הוצא מכתב ע"י היועץ המשפטי של משרד הפנים לוועדות המחוזיות לתכנון ובניה ובו נכתב[8]:

"אבקשכם להקפיד על בדיקת התאמתם של טבלאות הקצאה ואיזון המובאות לבדיקתכם ואישורכם, בהתאם לתקן האמור."

גם מכתב זה, על אף שנכתב ע"י היועמ"ש של משרד הפנים אינו יכול להוות הוראה חוקתית מאחר שהוא מתבסס על תקן ולא על חוק או פסיקה. אולם, שמאים העובדים עם משרדי ממשלה ויחידות הסמך מחוייבים לעבוד על פיו בהתאם להוראה זו.

עוד יצויין כי על בסיס תקן זה הוכנה הרפורמה בחוק התכנון והבנייה. אולם, רפורמה זו לא התגבשה לכדי חקיקה ותחתיה תוקנו תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה אשר אושר לאחרונה ותיקון נוסף העוסק בפרקים הכלכליים אשר נדון בימים אלו בכנסת. בשני תיקונים אלה סעיף הכללת שווי מחוברים בתכניות איחוד וחלוקה איננו קיים.

על אף שתקן 15 אינו מחייב מצאתי לנכון להתייחס למהות התקן ולגישה הנבחרת בו. התקן לא בא לעולם בחלל ריק והוא מבוסס, גם אם לא באופן משקף דיו, על הדיעות המקצועיות הרווחות בקרב אנשי המקצוע.

על פי תקן 15 (סעיפים 6.2, 6.3) גישת השווי הפיזי קובעת כי תחילה ישאף השמאי עורך טבלת ההקצאה להוציא את המגרשים המבונים מתחום האיחוד והחלוקה או על ידי הוצאתם מתחום התכנית.

"6.2 הפרדת מתחמים בנויים ושאינם בנויים בתחום האיחוד והחלוקה – בתכנית איחוד וחלוקה מחדש שבהן חלקות בנויות וחלקות שאינן בנויות אשר בהן תרומת המחוברים עלולה לגרום לעוות בהקצאות, יפעל השמאי ככל האפשר לקבוע מתחמי איחוד וחלוקה נפרדים לחלקות הבנויות ולחלקות שאינן בנויות."

6.3 הוראות בתקנון התכנית אשר מייחדות זכויות לחלקות בנויות – השמאי יסייע בקביעת הוראות בתכנית שיאפשרו פתרון לקיומם של מבנים בחלקות שבמתחם או של מטלות מיוחדות החלות על החלקות שבמתחם, וזאת באופן שיאפשר לערוך את טבלת ההקצאה והאיזון בהתעלם מקיומם של מבנים או מטלות אלה."

הוראה זו של הוועדה לתקינה חשובה מאוד לענייננו מאחר שהיא יורדת לשורשה של הסוגיה.  המגרשים המבונים בתכנית התחדשות עירונית, דהיינו יח"ד המיועדות להריסה, הם הבסיס לתכנית שעליו נבנות כל הוראות התכנית ובעיקר המכפיל, דהיינו מס' יח"ד החדשות שייבנו תחת אלה שנהרסו. הוצאתם של אלה מחוץ לתחום האיחוד והחלוקה למעשה מרוקנת את התכנית מתוכן.

סעיף 8.1 לתקן 15 קובע כדלקמן:

"במתחמי איחוד וחלוקה שבהם מבנים, תתבצע אבחנה במצב הנכנס בין שוויין של החלקות כבלתי בנויות ובין תרומת המבנים לשווי.

שוויין של החלקות כבלתי בנויות במצב הנכנס ישתתף בהקצאה היחסית של השווי במצב היוצא ואילו בגין תרומת המבנים לשווי במצב נכנס יוקנו זכויות ששוויין זהה לתרומתם (בגין מרכיב התרומה של המבנים לא תתבצע הקצאה יחסית אלא הקצאה מוחלטת והיא לא תשתתף בשיעור ההשבחה הכללית שנוצרה אגב התכנון החדש במתחם האיחוד והחלוקה)." (הדגשה שלי ד.ע.)

ובהערת שוליים נרשם:

"שווי הפיזי של המבנה במצבו ככל שהוא תורם לשווי במצב התכנוני הנכנס."

בהבהרה לתקן 15, סעיף 2 נכתב כך:

"2.1 בסעיף 8.1 לתקן נקבע "כי במתחמי איחוד וחלוקה שבהם מבנים, תתבצע אבחנה במצב הנכנס בין שווין של החלקות כבלתי בנויות ובין תרומת המבנים לשווי."

מובהר כי תרומת המבנים תוערך עפ"י שווים הפיזי, ותובא בחשבון רק ככל שהיא מוסיפה לשווי החלקה כבלתי בנוי במצב הנכנס.

2.2 בהמשך סעיף 8.1 לתקן נקבע כי "שוויין של החלקות כבלתי בנויות במצב הנכנס ישתתף בהקצאה היחסית של השווי במצב היוצא ואילו בגין תרומת המבנים לשווי במצב נכנס יוקנו זכויות ששווין זהה לתרומתם (בגין מרכיב התרומה של המבנים לא תתבצע הקצאה יחסית אלא הקצאה מוחלטת והיא לא תשתתף בשיעור ההשבחה הכללית שנוצרה אגב התכנון החדש במתחם האיחוד וחלוקה)".

מובהר כי העלות הפיזית של המבנים תחושב על פי מצבם של המבנים במועד האיחוד והחלוקה, בהתחשב בפחת הפיזי של המבנים (לא עפ"י עלות בנייה חדשה) וככל שהיא תורמת לשווי החלקה הבלתי בנוי במצב נכנס."

בתקן 15 מובאת לצורך ההמחשה דוגמה של תחשיב שווי מגרשים מבונים במצב נכנס.

להלן הדוגמה מתוך דברי ההסבר לתקן 15.

עינינו הרואות כי גישת השווי הפיזי, במידה שתחול בתכניות פינוי ובינוי (התחדשות עירונית), תרוקן מתוכן את התכנית כיוון שגישה זו קובעת שהמבנים, דהיינו המחוברים, לא ישתתפו בהשבחה הכללית שנוצרה אגב התכנון. קיימת פה סתירה מובנית בין מטרת תכנית פינוי ובינוי לבין גישת השווי הפיזי, כי הרי ההשבחה הכללית שנוצרה אגב התכנון מטרתה העיקרית והיחידה היא לשרת את אותם מחוברים כך שניתן יהיה להרסם ולבנות חדשים תחתיהם.

הגישה הנבחרת בתקן 15

על אף שתקן 15 אימץ את גישת השווי הפיזי, בדברי ההסבר לתקן קיימת התייחסות לשלוש הגישות השונות להערכת מחוברים.

על פי דברי ההסבר לתקן השיטה הראשונה המתעלמת כליל מהמחוברים גורמת לעיוות בהקצאה.

"בשיטה זו 'יזכה' הבעלים של החלקה הבנויה לשיעור השבחה קטן ביחס לבעלי החלקות שאינן בנויות (ובמקרים מסוימים אף עלול להיפגע שוויו המוחלט של בעלי חלקה בנויה)."

השיטה השנייה (גישת השווי היחסי)

"מביאה בחשבון את שווים המלא של המקרקעין (כולל המבנים) ובכך עלולה "לשאוב" חלק ניכר מההשבחה הכללית שבתכנית."

לפיכך, בחרה הוועדה לתקינה בגישה השלישית (גישת השווי הפיזי), ונכתב:

"השיטה השלישית מבטיחה ששווי הזכויות המוחלט של בעלי החלקות הבנויות לא יפגע מחד ואינה מעמיסה נטל גבוה מדי על בעלי החלקות שאינן בנויות מאידך."

ואוסיף, השיטה השלישית אמנם מבטיחה ששווי הזכויות המוחלט של בעלי החלקות לא ייפגע אולם ככל שמדובר בשווי זכויות יחסי השיטה איננה נותנת מענה.

לאחר ניתוח שלוש גישות אלו והסיבה לבחירת הגישה הנבחרת קבעה הוועדה לתקינה שמאית כך:

"במקרים מיוחדים שבהם סבור השמאי שיש לנקוט בשיטה אחרת יוכל לסטות מהתקן בכפוף להנמקה שתירשם (ראה סעיף 10 בתקן)." (הדגשה שלי ד.ע.)

הערה זו הינה בעלת חשיבות מיוחדת באשר היא מאפשרת לזנוח את התקן במידה שהשמאי מוצא סיבה מוצדקת לכך. הערה זו על אף שנכתבה בתקן עצמו בסעיף 10 לתקן, נכתבה שוב בדברי ההסבר והפעם כחלק מדברי הסבר לסעיף הקונקרטי לעניין הערכת שווי מחוברים ולא כסעיף נפרד כללי לתקן.

דהיינו, המסקנה המתבקשת היא כי במידה שעורך הטבלה סבור כי יש לנקוט בגישה אחרת נתונה לו מלוא החירות המקצועית לנקוט בגישה אחרת והטיעון כשלעצמו של הטוענים כי יש לפעול כך כי תקן 15 קבע לא יכול לעמוד. והשימוש בתקן 15 בתכניות התחדשות עירונית צריך להיות מוצדק מהותית.

השאלה שצריכה להישאל כעת היא האם השימוש בתקן 15 בתכניות התחדשות עירונית מוצדקת מהבחינה המהותית? או אולי גישת השווי היחסי היא הצודקת והיא הדרך היחידה האפשרית ככל שהתכנית הינה תכנית התחדשות עירונית ו/או פינוי בינוי.

אקדים ואומר כי מקובלת עלי דווקא גישת השווי היחסי ובנסיבות תכנית התחדשות עירונית אין לשמאי עורך הטבלה כל דרך אחרת, אלא דרך זו של הקצאה יחסית על פי השווי היחסי של הדירות ו/או המחוברים במצב הנכנס.

בניתוח כפי שיוצג להלן נראה כי התקן איננו יכול לחול, לא רק מהבחינה החוקתית, אלא גם מהבחינה המהותית. הסיבה לכך היא כי התקן כפי שנכתב איננו נותן מענה במקרים של איחוד וחלוקה בתכניות פינוי ובינוי ו/או התחדשות עירונית בכלל, ובפרט במקרים בהם מקרקעי ציבור נכנסים לתוך התכנית ומשנים ייעודם למגורים.

כפי שנווכח בהמשך, דווקא רשות מקרקעי ישראל, השכילה לתת מענה למקרים כגון אלה. המענה ניתן בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1303 שביטלה את החלטה מס' 1258. מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה מס' 1303 איפשרה, הקצאה של שטחי ציבור, במקרים בהם יוכח כי שטחים אלה נחוצים לכדאיות הכלכלית של התכנית, בדרך של שווק ליזם בפטור ממכרז, כמגרש השלמה. כאשר תינתן ליזם הנחה של עד 80% ממחיר המגרש, גובה ההנחה יקבע על פי הכדאיות הכלכלית של הפרויקט.[9] (הדגשה שלי ד.ע.)

ההחלטות יובאו ביתר פירוט בהמשך.

איחוד וחלוקה בתכניות התחדשות עירונית

אסביר תחילה את הבעייתיות ביישום גישת השווי הפיזי בתכניות איחוד וחלוקה בתכניות פינוי ובינוי. בבואנו לערוך טבלת הקצאה בתכנית התחדשות עירונית ובכלל, העקרון שצריך להנחות אותנו הוא יישום מטרת התכנית כפי שהוגדרה. מטרת התכנית היא הבסיס לעריכת הטבלה ולא להיפך. במקום שבו טבלת ההקצאה שומטת את הבסיס כולו לתכנית אזי הטבלה לא משרתת את מטרת התכנית ודינה להיפסל.

מטרותיה של תכניות התחדשות עירונית/פינוי בינוי מוגדרות בדרך כלל כך, בהבדלים קטנים של סגנון, "פינוי והריסה של X יח"ד קיימות והקמה של מבני מגורים הכוללים X יח"ד כפול המכפיל שנקבע בתכנית."

עינינו הרואות, כי כל מהותן של תכניות התחדשות עירונית היא הריסה והקמה מחדש של דירות מגורים כאשר לדירות הקיימות יש משמעות יסודית למימוש התכנית. X יח"ד הקיימות הן שהיוו את הבסיס לקביעת המכפיל של יח"ד חדשות. דהיינו, פגיעה ביחסיות הזאת (במכפיל) פוגעת במטרת התכנית. שמאי הנוקט בגישת השווי הפיזי, בהכרח, פוגע במכפיל מאחר שהוא נותן משקל נמוך ליח"ד הקיימות אל מול שטחים אחרים לא מבונים בתכנית כמו מקרקעי ציבור, מבני ציבור, דרכים וכו'.

המחלוקת בקרב אנשי המקצוע סביב נושא הכללת מחוברים נסובה בעיקר סביב העיוות שהוא יוצר בהקצאה. ברם אולם, הטענה לעיוות נטענת לשני הכיוונים בין אם ההקצאה היא יחסית ובין אם היא מוחלטת לפי שווים הפיזי של המחוברים. עריכת הטבלה על פי תקן 15 בתכניות פינוי ובינוי היא דוגמה לעיוות שעלול להיווצר אם ננקוט בגישת השווי הפיזי.

הזכרתי לעיל כי דווקא רשות מקרקעי ישראל מצאה פתרון למקרה שמקרקעי ציבור נכנסים לטבלת האיזון. להלן אפרט.

החלטות 931, 998, 1258 ו-1303 של מועצת מקרקעי ישראל

החלטה 931

מועצת מקרקעי ישראל בכוונתה לקדם פרויקטים של התחדשות עירונית קיבלה את ההחלטה הראשונה בנושא בתאריך 24/06/2002 החלטה מס' 931. ההחלטה נועדה לקדם פרויקטים של התחדשות עירונית דהיינו תוספות בנייה או הריסה ובנייה מחדש ופטרה פרויקטים אלה מתשלום דמי היתר למינהל.

המדינה ויתרה למעשה ויתור גורף על תשלום דמי היתר בפרויקטים של התחדשות עירונית.

ברבות השנים התקבלו עוד שלוש החלטות בהן ניתן לראות את ההתפתחות בגישה הייחודית של רמ"י לפרויקטים של התחדשות עירונית.

החלטה 998

החלטה 998 שהתקבלה בתאריך 04/03/2004 (המבטלת את החלטה 931) חידדה והדגישה את התנאים בהם יינתן הפטור. בין יתר התנאים שנקבעו הפטור יחול בבניינים אשר קיימים לפחות 10 שנים ובתכניות התחדשות עירונית אשר מגדילות את זכויות הבנייה לפחות פי 3 בהשוואה לקיים בפועל, הבניין הקיים במגרש ייהרס והבניין החדש שיבנה ייועד ברובו למגורים בבנייה רוויה. תנאי נוסף הוא ששטחי הציבור בתכנית הקודמת לא יעלו על 40%.

בדברי ההסבר להחלטה 998 נכתב כך:

"כדי שפרויקטים של התחדשות עירונית יהיו כלכליים וברי ביצוע, החליטה מועצת מקרקעי ישראל לפטור את החוכרים המהוונים בבנייה רוויה מתשלום דמי היתר בגין תוספת זכויות שבתחום המגרש המוחכר…" (הדגשה שלי ד.ע.)

"ברם כוונת ההחלטה אינה לאפשר את צירופם של שטחי ציבור נרחבים במסגרת תכנית ההתחדשות העירונית, על ידי פיזורם בין מגרשי התכנית החדשה, כך ששוויים של המקרקעין בפרוייקט יעלה על חשבון הנאת הציבור כולו מהשטח הציבורי הפתוח (שמוקם בתכנית הקודמת בסמיכות למתחם הפרוייקט), בעוד שקופת הציבור אינה מקבלת את התמורה הראויה בגין כך."

החלטה 998 אשר הגבילה את הפטור רק לפרויקטים בהם מכסת שטחי הציבור בתכנית התחדשות עירונית אינה עולה על 40%, שונתה לאחר מכן בהחלטה 1258.

החלטה 1258

החלטה 1258 שהתקבלה בתאריך 29/10/2012 (מבטלת את החלטה 998) ביטלה את המגבלה של מכסת שטחי ציבור של 40% וקבעה מנגנון להכנסת מקרקעי ישראל לצורכי ציבור לתכנית גם כאשר שטחים אלה ישונה ייעודם למגורים וגם כאשר סך שטחים אלה נמוכים בתכנית החדשה לעומת התכנית הקודמת.

בפתיח להחלטה 1258 מופיע שוב הרציונל שעל פיו התקבלו החלטות אלה והוא עידוד פרויקטים של התחדשות עירונית:

"בתוקף סמכותה… ובמטרה לקדם מיזמים להתחדשות עירונית של מבנים ותיקים ומיושנים, לשם שיפור חזותן של הערים ומתן פתרונות ראויים להטבת תנאי המגורים של דייריהם, החליטה…" (הדגשה שלי ד.ע.)

הרצון וההשתדלות של מועצת מקרקעי ישראל לעודד מימוש פרויקטים של התחדשות עירונית בא לידי ביטוי גם בהחלטה להרחיב הפטור גם לפרויקטים בהם ייכללו שטחי מסחר ותעסוקה.

סע' 6 להחלטה קובע:

"אם תחום התכנית להתחדשות עירונית יכלול גם שטח ציבורי שהוא מקרקעי ישראל (שצ"פ, שב"צ, דרכים וכד'), ושטחו של השטח הציבורי לא השתנה בין התכנית הקודמת לתכנית התחדשות עירונית, בין אם השתנה מיקומו ובין אם לאו, לא יגבה המינהל תשלום בגין צירופו לתכנית."

סע' 7 להחלטה קובע את המנגנון להכללת מקרקעי ציבור גם אם שטחו של השטח הציבורי קטן בין התכנית הקודמת לתכנית החדשה של התחדשות עירונית. על פי הכתוב בסעיף 7 השטח העודף יוכנס לטבלת ההקצאה ויימכר לחוכרים או ליזם מטעמם. השטח יימכר בתשלום של מלוא ערך הקרקע שייקבע על פי שומת השמאי הממשלתי ו/או מי מטעמו.

ברם אולם, סעיף 7 להחלטה 1258 בוטל כליל בהחלטה 1303 שניתנה ע"י מועצת מקרקעי ישראל בתאריך 6/11/2013.

החלטה 1303

עיקר השינוי שהכניסה החלטה 1303 נותן פתרון מעשי לסוגיה כיצד יש לחשב מקרקעי ציבור במצב הנכנס. על פי ההחלטה סעיף 7 להחלטה 1258, שפורט לעיל, נמחק ובמקומו סעיף 8 של החלטה 1258 אשר עוסק במנגנון של שיווק מגרש השלמה תוקן. ולהלן הציטוט:

"7. אישרה הנהלת הרשות לאחר שנועצה עם הוועדה להתחדשות עירונית, כי תוכנית להתחדשות עירונית אינה בעלת כדאיות כלכלית כשלעצמה וכי קיים צורך בהוספת מגרש השלמה, לשם הפיכתה לכלכלית, רשאית ההנהלה לאשר הקצאת מגרש השלמה לתוכנית להתחדשות עירונית, שיהיה מגרש כלוא ו/או צמוד דופן, בפטור ממכרז (בהחלטה זו "מגרש השלמה")… ובלבד שהתקיימו כל אלה:

  • נתקבל אישור השמאי הממשלתי ו/או מי מטעמו, כי הכללת מגרש ההשלמה כחלק מתחום התוכנית, תהווה תנאי הכרחי להפיכת התוכנית כולה לבעלת כדאיות כלכלית.
  • במקרים בהם התכנית טרם אושרה, נדרש אישור מתכנן המרחב הנוגע לעניין ברשות, לפיו מגרש ההשלמה ראוי שיכלל בתחום התכנית להתחדשות עירונית.
  • מגרש ההשלמה לא יעלה בגודלו על מכפלת מספר המגרשים בתכנית (ללא מגרש ההשלמה) ב-500 מ"ר, או על הגודל הקבוע בסעיף 9, הנמוך מביניהם".

סעיף 9 קובע:

"בתכנית בה מספר יחידות הדיור המיועדות לפינוי, בין 24 יחידות דיור ל-150 יחידות דיור – ניתן יהיה להקצות מגרש השלמה, ששטחו יהיה עד 2 דונמים.

בתכנית בה מספר יחידות הדיור המיועדות לפינוי עולה על 150 יחידות דיור – ניתן יהיה להקצות מגרש השלמה, ששטחו לא יעלה על 4 דונמים."

אם נתעלם לרגע מההגבלה של שטח מגרש ההשלמה ביחס למס' יח"ד, ניתן לראות כי נושא הכדאיות הכלכלית של תכנית פינוי ובינוי הפך להיות שיקול משמעותי ויסודי בהקצאת מגרשי השלמה שהם מקרקעי ציבור.

לא זו אף זו, גם שוויו של מגרש ההשלמה ייקבע בהתאם לכלכליות של התכנית. כפי שנקבע בסעיף 8 להחלטה 1303:

"שוויו של מגרש ההשלמה ייקבע על ידי השמאי הממשלתי הראשי ו/או מי מטעמו…

שוויו של מגרש ההשלמה ומחירו יקבעו על פי העקרונות הבאים:

  • שווי מגרש ההשלמה יוערך בהתאם לפרוגרמה התכנונית החדשה, כאילו היא חלה גם על מגרש ההשלמה.
  • השמאי יעריך את שווי הבעלות של מגרש ההשלמה בנפרד מכלל המיזם, ויניח שתמהיל הבינוי, ובכלל זה המטלות הציבוריות, בשטח מגרש ההשלמה, יהיה כשיעורם בפרוגרמה התכנונית לפני שהוסף מגרש ההשלמה.
  • לצורך הבחינה הראשונית מחיר המגרש יהיה בהתאם לשווי הקרקע שנקבע על פי סעיף קטן ב, אלא אם יוכח לרשות שמחיר זה אינו מביא את המיזם לסף הנמוך של טווח הרווחיות הנקוב בתקן 21 (25%).
  • במקרה האמור יופחת מחיר מגרש ההשלמה עד שתושג רמת הרווחיות המינימאלית הקבועה בתקן (25%) אך לא פחות מ-20% מהשווי שנקבע על פי סעיף קטן ב'.
  • המחיר הסופי שיקבע לצורך ההקצאה בפועל, יהיה לאחר בחינה חוזרת שתתבצע סמוך ככל שניתן למועד ההקצאה, על פי העקרונות המפורטים לעיל, ולפי אותה רמת רווחיות מהמיזם (25%)…."

על פי העקרונות שלעיל, שווי מגרש ההשלמה שיימכר ליזם לשם מימוש התכנית להתחדשות עירונית ייקבע כנגזרת מהכדאיות הכלכלית של התכנית. דהיינו השווי שישלם היזם לרמ"י בגין מקרקעי הציבור שזור בפרוגרמה התכנונית של התכנית וייקבע על פי העקרונות התכנוניים שנקבעו בתכנית, כמו למשל הבאה בחשבון של המטלות הציבוריות במגרש ההשלמה על פי שיעורם בתכנית.

שווי מגרש ההשלמה יהיה נמוך משווי השוק. ההפחתה יכולה להגיע עד כדי 80% משוויו בשוק על פי הפרוגרמה התכנונית שלו.

סעיף זה הינו סעיף חדש לגמרי שהוכנס רק בהחלטה 1303. דהיינו חל שינוי במדיניות של מועצת מקרקעי ישראל בכל הקשור להקצאת מגרשים בתכניות פינוי ובינוי.

לעניין ההגבלה של שטח המגרש על פי מס' יח"ד של התכנית, נתון זה הינו טכני ונגזר מאופייה של כל תכנית ותכנית ובהחלט יכול להשתנות על פי צרכים ספציפיים המתגלים בשטח מעת לעת. לכן, חשיבותה של החלטה 1303 היא בעצם המדיניות שהיא מתווה.

החלטה 1303 של מועצת מקרקעי ישראל אינה מתנה את הכללת שטחי הציבור בתכנית בהקצאה שוויונית או בהקצאה יחסית אל מול דיירי המתחם. דהיינו, שטחי מקרקעי הציבור לא יכנסו כלל לטבלת ההקצאה. שטחים אלה ישווקו במחיר נמוך ובפטור ממכרז והכל במטרה לוודא כי הפרויקט יתממש.

העיקרון המנחה בהחלטה 1303 הוא שרווחיות הפרויקט היא שתקבע את מחירי הקרקע של מקרקעי ישראל המוצמדים לתכנית, עיקרון זה לדעתי צריך להנחות אותנו השמאים בכל תכניות התחדשות עירונית.

האם ניתן להסיק מכך לגבי שווי מחוברים בתכניות אחרות? לא כאן המקום להחליט בשאלה זו. אבל המסקנה המתבקשת היא שיש להחריג תכניות פינוי ובינוי מתקן 15 במתכונתו הנוכחית בכל הקשור לטבלאות הקצאה או לכתוב תקן חדש שיתן מענה לסוגיה זו.

החלטה 1303 קבעה למעשה את ההחרגה הזאת כאשר הפרידה בין מקרקעי ציבור לבין מקרקעין שהם דירות מגורים. דהיינו דירות מגורים ומקרקעי ציבור לא יכנסו לאותה טבלת הקצאה בתכניות פינוי ובינוי. יש כאן אמירה מפורשת ששטחים של מקרקעי ישראל לא ישתתפו בהקצאה ובוודאי לא יוכלו להנות מההשבחה של התכנית, ככל שזו קיימת, על חשבון הדיירים.

במילים אחרות, בתכניות פינוי ובינוי שמטרתן היא שיקום הדירות הקיימות, יוערכו הדירות במצב הנכנס על פי ערכן בשוק וישמרו על ערכן היחסי בטבלת ההקצאה והאיזון גם במצב היוצא.

 

[1] תקן 15 (לרבות הבהרה מס' 1 לתקן) פירוט מזערי נדרש בטבלת הקצאה ואיזון הנערכת לתכנית איחוד וחלוקה, אושר ע"י הוועדה לתקינה שמאית ביום 30/1/2008, אושר ע"י מועצת שמאי המקרקעין ביום 2/4/2008.

[2] רז-כהן, מ. (2006), איחוד וחלוקה, בורסי הוצאה לאור של ספרי משפט.

[3] בג"צ 4914/91, איראני נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 749, 758.

[4] קיימות גם תפיסות אחרות שטוענות כי הקצאה על פי שווי יחסי אינה מקדמת את השוויון, באשר מי שיש לו נכסים שווים יותר יקבל יותר ומי שיש לו נכסים השווים פחות יקבל פחות. אולם, במסגרת חיבור זה איננו נדרשים לסוגיה זו.

[5] ברי צ'רניאבסקי, "איחוד וחלוקה מחדש – האם יש להכליל את ערך הבנוי בשווי המגרשים?", מקרקעין וערכם, אב תשנ"ט, קי"ח (118) יולי 1999, עמ' 34-39; ב. צ'רניאבסקי, "איחוד וחלוקה מחדש – האם יש להכליל את ערך הבנוי בשווי המגרשים?", מקרקעין וערכם, אב תשנ"ט, קי"ח (118) יולי 1999, 34; פ. אבן-חן, "מגרש לחלוקה חדשה – למה התכוון המחוקק", מקרקעין וערכם, קי"ט (119), תש"ס-1999, 39; ב. צ'רניאבסקי, "איחוד וחלוקה מחדש – האם להכליל את שווי המחוברים?" מקרקעין וערכם, קכ"ט (129), תשס"ז-2006, 34; א. ביתן, "איחוד וחלוקה מחדש – האם יש להכליל את שווי המחוברים?" מקרקעין וערכם, קכ"ט (129), תשס"ז-2006, 123.

[6] הגישה שננקטה בתקן 15.

[7] ע. צביקל, "הכללת שווי מחוברים במצב קודם בטבלת איזון, במסגרת איחוד וחלוקה מחדש", מקרקעין, ה/2 (מרץ 2006) עמ' 59; ע . צביקל, "ראוי ונכון להכליל שווי מחוברים במצב קודם בטבלת איזון: במסגרת איחוד וחלוקה מחדש", מקרקעין וערכם קכ"ט (129), תשס"ז-2006, עמ' 101; מ. רז-כהן, שם, ע' 199.

[8] המסמך מיום 29/6/2008 מוען ליו"ר הועדות המחוזיות לתו"ב, מתכנני המחוזות והיועצים המשפטיים לועדות המחוזיות, מיום 29 ביוני 2008.

[9] ייאמר כבר כאן כי החלטה 1303 מגבילה את שטחי הציבור שיוקצו לתכנית לשטח של עד 2 דונם. אולם, חשיבותה של ההחלטה היא בהתוויית המדיניות.